Bütçenin Denetimi

 Devlet Hesaplarını Denetleyen Bir Kurum Var Mıdır?

Devletin Gelirlerini İsteyen İstediği Gibi Harcayabilir Mi?

*****************************************************

Türkiye’de Bütçenin Yasama Organı Tarafından Denetimi ve Sayıştay’ın Konumu

·       Bütçe hakkını elinde bulunduran yasama organının, bütçe kanunuyla hükümete verilen izin ve yetkinin belirlenen sınırlar içerisinde kullanılıp kullanılmadığını denetlemesi kaçınılmazdır.

·       Bütçenin denetimi teknik donanımı gerektirdiğinden yasama organına bu konuda yardımcı olan en temel kurum ise Türk Sayıştay’ıdır.

·       Bu bağlamda Türk bütçe sistemi içerisinde Sayıştay denetiminden hem bütçe hakkını tesis etmesine hem de kamu harcamalarında etkinliğin sağlanmasına yönelik faaliyet göstermesi beklenmektedir.

·       6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile güçlendirilmiş olan Sayıştay’ın bütçenin yasama organı tarafından denetiminde nasıl bir role sahip olduğunu, bu rolü yerine getirirken oluşan ve oluşması muhtemel olan aksaklıkların neden kaynaklandığını/kaynaklanabileceğini ortaya koymak için çalışılmalıdır.

·       Sayıştay denetimlerinin yaptırımdan uzak olması, yürütmenin keyfi kaynak kullanımını engelleme fonksiyonunu yerine getirmede yetersiz olması gibi nedenlerden dolayı Sayıştay’ın bütçenin yasama denetiminde etkin bir şekilde rol alamadığı görülmüştür.

·       Yasal düzeyde toplumsal uzlaşıyla belirlenmiş kurallara bağlı bir yönetim günümüzde en başarılı yönetim şekli olarak kabul görmektedir.

·       Ancak kuralların uygulayıcısı konumundaki yürütme organının kurallara kendiliğinden sadık kalmasını beklemek çok iyimser bir tutumdur.

·       Bu bağlamda kamu yönetiminde yürütmenin kurallara sadık kalmasını sağlamak için denetim mekanizmasının iyi kurgulanması ve etkin biçimde çalıştırılması önem arz etmektedir.

·       Söz konusu durum kamu mali yönetimi için de geçerlidir.

·       Dolayısıyla demokratik toplumlarda, yürütme organının keyfi kaynak kullanımının önlenmesi ancak kaynak kullanımın sınırlandırılmasıyla mümkün olabilmektedir.

·       Bunu gerçekleştirecek başlıca araç ise “bütçe”dir.

·       Genel bir tanımlamayla bütçe, yasama organı tarafından yürütme organına ilgili mali yıl içinde gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması konusunda yetki veren kanun (ve/veya belge) olarak tanımlanmaktadır.

·       Kamu idaresinde verilen "her bir yetkinin sınırlarının iyi tanımlanması" ve "yetki kullanımının tanımlanan sınırlar içinde yapılıp yapılmadığının denetlenmesi" kaçınılmazdır.

·       Bu kaçınılmazlık, yürütmenin keyfi uygulamalardan uzak bir yönetim sergilemesini garanti altına alınmak istenmesinden kaynaklanmaktadır.

·       Yönetimde keyfiliğin önlenmesinde, yetki kullanımının denetlenmesi yanında, denetim sonuçlarının yargılanarak gerekli durumlarda yaptırıma bağlanması da önemli bir unsurdur.

·       Yürütme organı tarafından devredilmiş yetkiyle kullanılan gelir toplama ve harcama yetkisinin denetimi de bu yetkiyi veren yasama organı tarafından kullanılmaktadır.

·       Yasama organı bütçenin denetim yetkisini, bütçe denetim sürecinde yaşanılan aksaklıklardan dolayı layıkıyla yerine getirememektedir.

·       Bu bağlamda bütçenin dolaylı denetiminde yasama organına yardımcı olan Sayıştay’a büyük görev ve sorumluluklar düşmektedir.

·       Yasama organı adına denetim gerçekleştiren Sayıştay’ın, "denetim ve raporlama" görevinin kamu harcamalarında etkinliği sağlama noktasındaki "temel fonksiyonunun sorgulanması" ve Sayıştay denetimlerinin yürütmenin "keyfi kaynak kullanımını engelleme" fonksiyonunu yerine getirmedeki etkinliğini tespit etmek olarak tanımlanmıştır.

·       Demokratik yönetim anlayışının bir ürünü olarak ortaya çıkan bütçe hakkı, yönetilen sıfatıyla topluma ait olup; yönetime, kamusal hizmet üretiminin sağlanması amacıyla gelir toplama ve harcama yapma yetkisi tanınmasında kullanılmaktadır.

·       Bütçe hakkının kullanılmasıyla toplum; neye, ne kadar ihtiyaç duyduğunu ve bu ihtiyacın hangi kaynaklardan, ne oranda sağlanacak gelirler finanse edilmesini istediğini beyan etmektedir.

·       Bütçe hakkı en genel anlamda hangi mal ve hizmetlerin kamu mal ve hizmeti olarak sunulacağını, bunların miktarını ve maliyetini tayin ve tespit etme yetkisidir.

·       Diğer bir ifadeyle, bütçe hakkıyla toplum, yürütme organına gelir toplama ve harcama yapma konusunda yetki verirken aynı zamanda verilen bu yetki kapsamında toplanan gelirlerin ve yapılan harcamaların toplumsal taleplere cevap verecek nitelikte kullanılıp kullanılmadığını da denetleyip hesabını sorma hakkına da sahip olmaktadır.

·       Bütçenin denetimini gerekli kılan belki de en önemli husus “bütçe hakkı”nın tesis edilmesidir. Bu bağlamda bütçe hakkı kapsamında bütçenin denetlenmesi zorunlu bir hale bürünmektedir.

·       Bunun en önemli göstergelerinden birisi de 5018 sayılı Kanunda ifade edilen “Kamu mali yönetimi TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür” ibaresidir.

·       Yasama organının, hükümete Bütçe Kanunuyla devrettiği yetki bütçeye konulan ödeneklerle sınırlıdır.

·       Yasama organı, hükümete verilen bu yetkinin belirlenmiş olan sınırlar içerisinde kullanılmasını sağlamak için denetim mekanizmasını kullanır.

·       Bütün bunlar yasama organının üstünlüğünü belgeleyen öğeler olmakla beraber bütçe hakkının bir gereği olarak verilen yetkilerin yargısal anlamda da denetimini zorunlu kılmaktadır.

·       1982 Anayasası, bütçe hakkının kullanılmasına verdiği önemi, anayasal düzenlemeler ihdas etmek suretiyle göstermiştir.

·       Bu bağlamda Anayasa bütçeye anayasal müessese statüsü vererek bütçe sürecine ilişkin esasları düzenlemiştir.

·       Söz konusu düzenlemeler, iyi yönetişim ve mali saydamlık için yasama organı tarafından bütçenin denetimi açısından da önem taşımaktadır.

·       Zira yasama organı, bütçenin hazırlık, uygulama ve uygulama sonrasını denetleme hususunda anayasal açıdan görevlendirilmiş/yetkilendirilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle bütçe sürecinde atılan her adımda yasama organı, bütçe hakkına riayet edilip edilmediğini denetleyecektir.

·       1982 Anayasasının belirlemiş olduğu, Sayıştay’ın temel görevleri olarak yasama organı adına denetim yapmak ve hesapların kesin hükme bağlanmasıdır.

·       Ayrıca bunları yanı sıra 6085 sayılı Sayıştay Kanununda da Sayıştay’ın görevlerinin neler olduğu belirtilmiştir.

·       Buna göre; Sayıştay, kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında yasama organına doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

·       Toplum adına bütçe hakkını elinde bulunduran yasama organı, hem bütçe hakkının tesisini sağlamak hem hukuk devleti olma ilkesinin gereği olarak hem de kamu harcamalarında etkinliği ve verimliliği sağlamak üzere idareyi denetleme yetkisine sahiptir.

·       Bu kapsamda yasama organının yerine getireceği görevlerin en başında bütçe uygulama sonuçlarının denetlenmesi gelmektedir.

·       Ancak uygulamaya baktığımızda yasama organının, bütçe üzerindeki denetimleri çeşitli unsurlardan dolayı sınırlandırılmaktadır.

·       Sayıştay raporlarının eksiksiz olarak düzenlenmesi gerekir.

·       Bu kapsamda raporların 6085 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanunda belirtilen unsurları ihtiva etmesi ve idarelerden alınması gereken teknik dokümanların zamanında elde edilmesi sağlanmalıdır.

* Ufuk SELEN, Mustafa TAYTAK, Haziran 2017

https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/360520